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REGISTRAL A legitimidade do protesto das certidões de dívida ativa

02/02/2017 por Juliana Queiroz Silvestre

 

À luz da dignidade humana e da aclamada desjudicialização, o protesto extrajudicial, projetado inicialmente como mecanismo recluso ao universo dos títulos de crédito, hábil a comprovar situações relevantes ocorridas na dinâmica de obrigações cambiais, agregou outras facetas, revelando-se instrumento poderoso de recuperação de créditos, a serviço não só do credor insatisfeito, mas também do devedor e, sobretudo, da coletividade. Se na origem, o instituto deixou um gosto amargo, na atualidade se robusteceu na louvável função desempenhada, sinônimo de esperança em tempos tão difíceis: o combate à cultura do inadimplemento.

 

A beleza do instituto reside no seu procedimento: desenvolto no modesto intervalo de três dias úteis, e de caráter essencialmente saneador, ou seja, voltado para a recuperação de créditos, através da intimação do devedor. Ao credor, uma esperança: salvo nas hipóteses legais de protesto necessário, é facultado apresentar seu título ou documento de dívida ao cartório competente – livre do pagamento de custas no Estado de São Paulo! –, poupando sua última racio: o apelo ao Judiciário. Ao devedor, uma nova oportunidade: saldar a dívida já vencida de forma consensual, evitando o contratempo da execução judicial, custas processuais, honorários advocatícios e penhora de seus bens. Ademais, a possibilidade de pleitear judicialmente a sustação do protesto ou a suspensão dos seus efeitos, dentre outras medidas, pontua a afinação do instituto com os princípios contraditório, ampla defesa e inafastabilidade da jurisdição.

 

Vencida esta fase introdutória, necessária para exorcizar as máculas do protesto, passemos à apreciação do tema – o protesto das certidões de dívida ativa - de admissibilidade historicamente controvertida. A Lei n. 9.492/97 ampliou o instituto, autorizando o protesto facultativo de “outros documentos de dívida”. Revelava-se a natureza bifronte do protesto: de um lado, servir como instrumento para constituir o devedor em mora e testificar o inadimplemento; de outro, modalidade alternativa para cobrança de dívida. No âmbito da Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo, o Parecer n. 76/2005 de autoria do então Juiz Assessor, Dr. José Antonio de Paula Santos Neto, hoje Desembargador do TJSP, prolatado nos autos do Processo CG n. 864/2004, aprovado em caráter normativo, sinalizou que fossem compreendidos como “documentos de dívida”, todos os títulos judiciais e extrajudiciais contemplados pela legislação processual, e dotados de certeza, liquidez e exigibilidade, abrangendo, evidentemente, as CDA’s.

 

Em 2012, a Lei n. 12.767, cumprindo função meramente explicativa, acrescentou o parágrafo único ao artigo 1o da Lei n. 9.492/97, acolhendo expressamente a CDA dentre os títulos sujeitos a protesto. Recentemente, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direita de Inconstitucionalidade n. 5135, decidiu pela constitucionalidade e legitimidade do referido dispositivo, fixando a seguinte tese “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política”. Em 2013, o Superior Tribunal de Justiça já havia decidido pela sua admissibilidade, superando a orientação anterior (REsp 1126515/PR). A seguir, em apertada síntese, alguns argumentos em prol do protesto da CDA.

 

Legalidade. Inexiste sobreposição das Leis n. 9.492/97 e 12.767 ao Código Tributário Nacional, ao qual compete, nos termos do artigo 146 da Constituição Federal, estabelecer normas gerais em matéria tributária, dentre elas a definição de crédito tributário, o que não inclui eleger o meio de sua cobrança, tarefa a cargo da legislação ordinária. A Lei 6.830/80, por sua vez, trata especificamente da ação de execução fiscal, sem exaurir as formas de cobrança da CDA.  Outrossim, inexiste delegação da capacidade tributária ativa, já que o tabelião não age de ofício, tampouco tem o poder de impor ao sujeito passivo todos os meios legais de cobrança permitidos - incluindo a via judicial -, ficando adstrito ao procedimento da Lei 9.492/97.

 

Publicidade. Os protestos lavrados são informados às entidades de proteção ao crédito, como efeito decorrente da publicidade do ato. Malgrado a queixa do devedor, a transparência destas informações obsta a concorrência desleal, em prestígio do contribuinte solvente e oferece parâmetros aos agentes de mercado quanto aos riscos de seus negócios, considerando a preferência do crédito tributário. Em se tratando de pessoa jurídica, o protesto não atinge diretamente sua atividade econômica e a liberdade de contratar. A inclusão dos protestos lavrados nos cadastros de devedores, não obstante influencie na disposição do outro contratante, tem o efeito positivo de imprimir transparência e segurança jurídica, salutares ao tráfego negocial, efeito que se coaduna com o direito do consumidor e a livre concorrência. Sob esta perspectiva, o constrangimento eventualmente sentido pelo devedor jamais poderá ser confundido com sanção política ou coerção, o que implicaria na completa desconstrução do protesto extrajudicial.

 

Devido Processo Legal, Contraditório e Inafastabilidade da Jurisdição. A medida não substitui, nem abandona a via judicial, que permanece à disposição da Fazenda Pública e do próprio interessado que pretenda atacar a higidez do título. Malgrado a formação unilateral pelo Fisco e a presunção relativa de certeza e liquidez, a CDA tem efeito de prova pré constituída e pressupõe participação do sujeito passivo na apuração do débito, ilidindo a alegação de surpresa, abuso de poder, coação política e desnecessidade. É evidente que o protesto da CDA, assim como de qualquer outro título executivo judicial ou extrajudicial, não se presta a comprovar o descumprimento das obrigações neles contidas, haja vista o acesso automático destes títulos ao processo de execução. O objetivo é possibilitar que o credor – seja ele ente público ou particular - receba seu crédito, abrindo novo prazo para o devedor saldá-lo.

 

Eficiência. O protesto representa meio eficaz, célere, menos oneroso e menos invasivo, seja ao devedor, conforme mencionado, ao credor, e à própria sociedade que, em ultima análise, suporta o ônus financeiro do sistema judicial. No âmbito da PGFN, de março de 2013 a outubro de 2015, o índice de recuperação do protesto alcançou o patamar de 19,2%, índice expressivo frente ao da execução fiscal, que gira em torno de 1%. No estado de São Paulo, o índice de arrecadação com o protesto está próximo de 12% do volume encaminhado aos tabelionatos, muito superior ao retorno no universo de débitos ajuizados, de 1,42% ao ano (fonte: Cartórios Com Você. Edição 2. Ano 1 – março/abril de 2016. Publicação Sinoreg-SP e Anoreg-SP). O tempo médio total de tramitação de uma ação de execução fiscal promovida pela PGFN junto à Justiça Federal é de 9 anos, 9 meses e 16 dias, com custo unitário médio total de R$ 5.606,67 (Comunicado Ipea n. 127).

 

Solução extrajudicial de conflitos. Outro mérito do protesto extrajudicial reside no caráter pragmático, autêntico instrumento de realização voluntária do direito, de pacificação social e, consequentemente, de desjudicialização. Segundo o "Relatório Justiça em Números", 9ª edição, divulgado pelo CNJ em 2016, os processos de execução fiscal representam cerca de 39% do total de casos pendentes e 75% das execuções pendentes. Vale lembrar que o novo Código de Processo Civil, em prestígio às formas alternativas de pacificação social, previu que os métodos de solução consensual de conflitos devem ser estimulados pelo Estado (art. 3o, §§ 2o e 3o).            

 

Frente à sã decisão do STF, é forçoso abandonar as amarras do instituto com a equivocada ideia de prejuízo ao devedor. O protesto da CDA se harmoniza perfeitamente ao contexto de despatrimonialização do direito, de superação do individualismo em prol do interesse coletivo, e de valorização dos princípios socialidade, boa fé, eticidade e dignidade humana. Reflete a evolução do direito, das instituições e da própria sociedade, cumprindo sua função social, hábil no resgate de dignidade aos credores e aos devedores, e de confiança às relações interpessoais. Sem dúvidas, um belo legado à sociedade.

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JULIANA QUEIROZ SILVESTRE

Juliana Queiroz Silvestre

Tabeliã de Notas e Protesto de São Luiz do Paraitinga-SP

Bacharel e Mestre em Direito pela Universidade Estadual Paulista (UNESP)

Aluna do curso de Pós-Graduação “Lato Sensu” - Especialização em Direito Notarial e Registral Imobiliário pela Escola Paulista da Magistratura

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