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Tribunal de Contas Contas, elegibilidade e REs 848.826 e 729.744

 

Os últimos anos foram de evidência e redescoberta dos Tribunais de Contas. Não deveria ter sido assim, pois a Corte existe desde 1890. Muito menos para o STF, tantas vezes já convocado para esclarecer as prerrogativas dos Tribunais de Contas, mas foi. Duas decisões importantes por seus desdobramentos no pleito eleitoral de 2018 e na jurisdição dos Tribunais de Contas são as dos Recursos Extraordinários 848.826 e 729.744, Min. Red. Acórdão Ricardo Lewandowski e Min. Rel. Gilmar Mendes, respectivamente.

 

Em essência discutem o mesmo tema, tanto que julgados em conjunto. Debateu-se a distinção entre as chamadas “Contas de Governo” e as “Contas de Gestão” e identificou-se o órgão julgador. Embora a Constituição estabeleça que a jurisdição é desempenhada com exclusividade pelo Poder Judiciário (art. 5º, XXXV), há quatro exceções peculiares que envolvem o Tribunal de Contas. Estão elas lançadas nos arts. 49, IX e 71, I, II e III da CF/88.

 

O inciso III do art. 71 estabelece que o Tribunal de Contas aprecia a legalidade de admissões e aposentadorias no serviço público; a primeira parte do inciso II do art. 71 estabelece que julgar as contas dos ordenadores de despesas é incumbência dos Tribunais de Contas. Até aqui tudo bem. O inciso I do art. 71, combinado com o inciso IX do art. 49 estabelece que as contas do Chefe do Executivo são julgadas pelo Poder Legislativo após manifestação do Tribunal de Contas. É algo como deferir ao Presidente da República um rito de apuração de contas mais solene e formal, condizente com a complexa responsabilização financeira de que se trata.

 

O formato é de reprodução obrigatória no âmbito dos Estados e Municípios, haja vista a determinação dos arts. 75 e 31 da CF/88, com papéis assumidos pelos respectivos Tribunais de Contas Estaduais e Poderes Legislativos locais. Assim, Presidente da República, Governadores dos Estados e Prefeitos de Municípios prestam “Contas de Governo”, ao abrigo do art. 71, I, respondendo pela inteireza de seus orçamentos e por toda a ordenação de despesas havida sob sua vigília, em um rito que é partido: lado técnico pelos Tribunais de Contas, lado político pelo Poder Legislativo. Todos os demais administradores, tais como Chefes de Autarquias, Fundações, Empresas e Presidentes de Câmaras de Vereadores, prestam “Contas de Gestão”, ao abrigo da parte inicial do inciso II do art. 71, com apuração de responsabilidade financeira tão somente técnica, perante os Tribunais de Contas.

 

Todavia, demos conta de apenas três das quatro exceções mencionadas. A última encontra-se alojada na parte final do inciso II do art. 71. É uma pena que, em meio a enumeração que sugere uma hipótese por inciso, encontre-se inciso com duas vênias interpretativas. Tal atecnia confunde a compreensão do dispositivo. Reproduzo-o, suprimindo sua parte inicial: “art. 71.(...) II - julgar (...) as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público”.

 

As contas assim instaladas não são conhecidas por um mesmo nome, adotado uniformemente no sistema de Tribunais de Contas. Pelo contrário, gozam de profusa e colorida gama de intitulações. Podem ser chamadas pelo ato que lhes dá substrato, tal como “adiantamento”, “contrato”, “convênio” ou “concessão de direito real de uso”. Em alguns Tribunais, são chamadas de “tomadas de contas especiais”, em outros são chamadas de “apartados”, em atenção ao fato de que, não fossem individualizadas, estariam no bojo de outras contas.

 

Certamente não são “Contas de Governo”. São “Contas de Gestão”, então. Pergunta-se: se o agente ordenador da despesa que vier a ser apurada como causadora de prejuízo ao erário for o Chefe do Executivo, responderia ele segundo o rito da parte final do art. 71, II, ou, em função do cargo, impor-se-ia o procedimento do art. 71, I?

 

Em 2010 a chamada Lei da Ficha Limpa adotou a primeira opção na alínea “g”, do inciso I do art. 1º, confira: “Art. 1º São inelegíveis: I - para qualquer cargo: (...) g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas (...) aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”. A razão por trás de tal interpretação é: o Chefe do Executivo não precisa ordenar despesas, pois dispõe de Secretários para fazê-lo. Se assim age, responde como se Secretário fosse.

 

O entendimento da Lei da Ficha Limpa foi posto à prova de constitucionalidade nos autos da ADI 4578 e ADCs 29 e 30. O Ministro Dias Toffoli, em alentado voto, seguido pelo Min. Gilmar Mendes, chegou a propor o seguinte desfecho para a controvérsia: “conferir interpretação conforme à expressão ‘aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição’ (...) para esclarecer que os Chefes do Poder Executivo, ainda quando atuam como ordenadores de despesas, submetem-se aos termos do inciso I do art. 71 da Carta Federal”.

 

No entanto, prevaleceu a opinião do relator, Min. Luiz Fux, segundo a qual, nos termos do acórdão lavrado para aquela sentada: “(...) Ações declaratórias de constitucionalidade cujos pedidos se julgam procedentes, mediante a declaração de constitucionalidade das hipóteses de inelegibilidade instituídas pelas alíneas "c", "d", "f", "g", "h", "j", "m", "n", "o", "p" e "q" do art. 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 64/90, introduzidas pela Lei Complementar nº 135/10”. A decisão, que transitou em julgado, é irrecorrível e é dotada de efeito vinculante, nos termos dos arts. 26 e 28, parágrafo único da Lei 9.868/99.

 

Curiosamente, os Recursos Extraordinários mencionados à epígrafe recuperam o debate para, enfim, rescindirem a parte mencionada do julgado, restabelecendo a interpretação que então fora vencida. Os Tribunais de Contas, tomados de sobressalto, aguardaram a edição do acórdão, que sobreveio em 22/08/2017. Na parte de interesse, é possível ler: “ (...) a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes (...)”.

 

Há uma série de perguntas que se apresentam. Se o processo instalado no Tribunal averiguar a inocorrência de irregularidade, tal decisão deve ser submetida ao Poder Legislativo para que adira ou, então, a reforme? Apurado determinado valor a ressarcir, deve ser ele confirmado pelo Poder Legislativo? Seria possível que perícia financeira sobrepuje a análise do Tribunal de Contas? Se é mais exata, não deveria ela ser feita em primeiro lugar? Havendo ordenação de despesas conjunta de mandatário com outro administrador público, seriam ambos julgados pela Câmara de Vereadores ou ocorreriam duas apreciações do mesmo fato?

 

A impressão é que os Tribunais de Contas, após fragorosa iniciativa popular no seio da Lei da Ficha Limpa, após intensa deliberação do Congresso Nacional, após sanção Presidencial e após regular declaração de constitucionalidade pelo STF, tem a incumbência que lhes foi antes confiada, suprimida.

 

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ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS

Alexandre Manir Figueiredo Sarquis

Auditor do TCE/SP. Engenheiro, Administrador, especialista em auditoria, mestre em Ciência Econômica e estudante de Direito.

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