Página Inicial   >   Artigos

TRIBUNAL DE CONTAS Por uma interpretação sistemática e teleológica do art. 42 da LRF

02/03/2017 por Dimas Eduardo Ramalho

                 

Ao longo de 2016, viajei por todo o Estado de São Paulo na condição de presidente do TCE-SP para alertar nossos jurisdicionados sobre os cuidados que deveriam tomar no último ano de mandato. O esforço pedagógico teve o objetivo específico de evitar e minimizar erros na prestação de contas anual dos prefeitos, que precisam obedecer a uma série de dispositivos excepcionais no final de sua gestão.

 

Uma das restrições impostas é prevista pelo artigo 42 da Lei Complementar 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal:

 

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

 

 

                  É incontroverso que tal dispositivo busca precipuamente evitar que o gestor público, a partir de 30 de abril do ano eleitoral, assuma novos compromissos que possam causar desequilíbrio financeiro no fim de seu mandato, comprometendo orçamentos futuros e consequentemente as gestões subsequentes. Essa é a mens legis, plenamente sintonizada com o artigo 1º do mesmo diploma legal, que busca a responsabilidade fiscal na gestão dos órgãos públicos, para evitar que administradores desprovidos de planejamento e transparência provoquem endividamento para além de limites aceitáveis.

 

                  Contudo, essa interpretação não é pacífica. Na emissão de parecer sobre as contas de último ano de mandato, há quem entenda que a aplicação do art. 42 passa exclusivamente por uma verificação da liquidez da gestão municipal e, caso a situação tenha se deteriorado nos dois últimos quadrimestres do mandato, haveria violação do artigo, aplicando-se todas as consequências naturais do seu descumprimento, como a rejeição das contas no âmbito dos Tribunais de Contas e a imputação do crime fiscal.

 

                  Vejam, a divergência de interpretação da norma reside na conduta do gestor político. Uma primeira corrente defende que a norma contida no art. 42 obriga o prefeito a manter a liquidez do caixa. Se as despesas aumentaram em razão da necessidade de cumprimento de uma ordem judicial, se a arrecadação caiu ou se o gestor assumiu uma nova obrigação, não importa o motivo, verificada a iliquidez, houve descumprimento do art. 42.

 

                  Outros, dentre os quais me incluo, entendem que o desrespeito ao art. 42 passa necessariamente pela assunção de uma nova obrigação que comprometa a liquidez das contas para a gestão futura.

 

Em análise das contas referentes ao exercício de 2012 (último ano de mandatos municipais), deparei-me com várias situações em que a aplicação do art. 42 da LRF haveria de considerar não apenas o frio resultado contábil negativo das contas. Nesse sentido, por exemplo, as contas de Presidente Bernardes, que receberam parecer desfavorável em razão de uma iliquidez de R$ 825 mil verificada em 31 de dezembro.

 

Da leitura isolada desse quadro financeiro poderíamos concluir ter havido descumprimento do art. 42. No entanto, aprofundando um pouco mais a análise, além de não ter sido indicada a assunção de nenhuma nova obrigação pelo gestor no período vedado, foi possível encontrar elementos que evidenciavam uma gestão orçamentária, financeira e patrimonial dentro dos padrões aceitáveis pela jurisprudência do Tribunal.

 

O gestor havia realizado investimentos equivalentes a 9% da Receita Corrente Líquida, o que correspondia a três vezes o valor da referida iliquidez. Além disso, o município cumprira com folga os limites constitucionais e legais no tocante às aplicações no ensino (26,84%) e na saúde (20,77%); atendera ao percentual máximo permitido para despesas com pessoal (48,03%), bem como quitara os passivos judiciais exigíveis no exercício.

 

                  Em relação às políticas da administração na área educacional, o IDEB já apontava bons resultados para o exercício em questão. A nota dos alunos da rede municipal de Presidente Bernardes havia ultrapassado a própria meta e ficara acima da média das redes municipais do Estado de São Paulo.

 

                  Muito embora seja certo que o cumprimento com folga dos índices constitucionais não autoriza o gestor a encerrar o último ano de mandato com iliquidez, essas informações não podem ser ignoradas, pois indicam esforço em atender as necessidades básicas da sociedade.

 

                  Ainda para aqueles que defendem a tese de que a iliquidez, independente dos motivos, já configuraria infringência ao dispositivo literal da norma, a situação conjuntural não permitia afirmar que o gestor agira em detrimento do planejamento orçamentário, fundamento do artigo 42, e tampouco que tivesse adquirido passivo financeiro capaz de comprometer a gestão seguinte.

 

                  Entendo ser necessária uma interpretação sistemática e teleológica da norma, alinhada aí com um modelo de controle externo focado na efetividade do gasto público, sem esquecer que também o contexto global e os índices relativos às políticas públicas devem ser considerados na análise a evidenciar, ou não, uma gestão bem-sucedida e responsável sob o ponto de vista fiscal.

 

Lembro aqui do que Norberto Bobbio chamou de “vontade objetiva da Lei”, ou Eros Grau de legitimidade da norma: “a norma jurídica é legítima – dotada de legitimidade – quando existir correspondência entre o comando nela consubstanciado e o sentido admitido e consentido pelo todo social, a partir da realidade coletada como justificadora do preceito normatizado”.

 

Há de existir esforço por enxergar o quadro completo das responsabilidades do gestor público. A responsabilidade na gestão fiscal, diz a norma, “pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar”.

 

Mas o aplicador da lei deve também observar o atendimento dos fins sociais e as exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e observando a razoabilidade, a proporcionalidade e a eficiência. Caso assim não seja, um computador pode verificar com rigor e precisão os números e decidir se um município cumpriu ou não o art. 42. A iliquidez é matemática, uma conta exata, mas sinceramente não concordo que tenha sido esse o objetivo da Lei Fiscal exposto no art. 42.

 

É sabido que a realidade econômica enfrentada pelo país, especialmente em 2016, impactou a receita dos municípios, e isso evidentemente estará refletido nos demonstrativos a serem enviados ao Tribunal de Contas para exame.  Portanto, sem abandonar os critérios legais objetivos, é razoável e justo que a análise do último ano de mandato dos prefeitos passe pelas condições macroeconômicas, considere dados da realidade e de conjuntura sócio-político-econômica, como forma de evitar a aplicação fria da norma, algo que pode conduzir a decisões distantes da própria finalidade da Lei.

 

Comentários

BEM-VINDO À CARTA FORENSE | LOG IN
E-MAIL:
SENHA: OK esqueceu?

DIMAS EDUARDO RAMALHO

Dimas Eduardo Ramalho

Presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

NEWSLETTER

Receba nossas novidades

© 2001-2017 - Jornal Carta Forense, São Paulo

tel: (11) 3045-8488 e-mail: contato@cartaforense.com.br