As anuidades cobradas pelos Conselhos de Fiscalização Profissional têm natureza tributária, qualificando-se como contribuições corporativas. A única exceção, segundo a questionável jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, é a anuidade devida à OAB.
Como todo e qualquer tributo, as referidas anuidades estão sujeitas ao princípio da reserva de lei tributária, o qual veda à União, ao Distrito Federal, aos Estados e aos Municípios “exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça” (art. 150, I, da CF).
Destarte, elas somente podem ser instituídas ou majoradas mediante lei formal (ou excepcionalmente por ato normativo com força de lei, como a medida provisória). Todos os atos normativos infralegais que pretendam fazê-lo, inovando no ordenamento jurídico em detrimento dos contribuintes, serão juridicamente inválidos, por violarem o princípio fundamental da estrita legalidade tributária, seja na sua dimensão de reserva de lei ou de primado da lei impositiva. Caso instituam anuidades sem supedâneo em lei, haverão violado a exigência de reserva de lei. Se porventura extrapolarem os parâmetros da lei, majorando a anuidade por ela criada, terão violado o postulado do primado da lei tributária.
Por se tratar de matéria reservada à lei, não é dado ao legislador abdicar do seu mister constitucional, delegando o seu poder legiferante ao Executivo ou aos Conselhos de Fiscalização. Trata-se de competência legislativa, indelegável por excelência. A única exceção à regra da indelegabilidade encontra-se na previsão constitucional de o Presidente da República, previamente autorizado pelo Congresso Nacional, editar leis delegadas (art. 68 da CF), que caíram em desuso, em razão da generosa competência que lhe foi atribuída para a edição de medidas provisórias. De qualquer forma, jamais se poderia delegar competência legislativa aos Conselhos de Fiscalização.
Ocorre, contudo, que o poder de fixar o valor das anuidades vem sendo reiteradamente delegado aos Conselhos de Fiscalização Profissional.
A Lei 6.994/1982, que dispôs sobre a fixação das anuidades e taxas devidas a tais conselhos, estabeleceu que elas seriam estabelecidas pelo “respectivo órgão federal”, dentro dos limites máximos que fixou em seu art. 1º, § 1º, de duas vezes o Maior Valor de Referência – MVR – vigente no País para as pessoas físicas (alínea a) e de duas a dez vezes tal valor para as pessoas jurídicas, de acordo com o seu capital social (alínea b).
À luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, essa delegação não era inconstitucional, tendo em vista que a Lei 6.994 foi promulgada em 1982, momento em que as contribuições corporativas não possuíam natureza tributária, pois a EC 8/77 havia alterado a redação do art. 43 da Constituição de 1969, tratando das contribuições em inciso distinto daquele pertinente aos tributos (RE 100.790).
Destarte, a delegação legislativa era legítima frente à Carta de 1969, com a EC 8/77, mas não foi recepcionada pela Constituição de 1988. Diversamente da delegação, os atos editados com base nela foram recepcionados pela novel Carta Constitucional, com a peculiaridade de somente poderem ser alterados por lei.
Seguindo essa linha, o STJ admite a recepção pela Carta de 1988 dos ditames da Lei 6.994/1982, salvo no que concerne à delegação aos Conselhos do poder de fixar o valor das anuidades. É essa a premissa que fundamenta a sua jurisprudência, firme no sentido da impossibilidade de se atualizarem as anuidades no período de março a dezembro de 1991, por falta de previsão legal.
Houve, no entanto, novas delegações sob a égide da Carta de 1988, que se mostram claramente ofensivas ao princípio da estrita legalidade tributária (art. 150, I).
O art. 2º da Lei 11.000/2004 autorizou expressamente os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas a “fixar, cobrar e executar as contribuições anuais, devidas por pessoas físicas ou jurídicas, bem como as multas e os preços de serviços, relacionados com suas atribuições legais”.
Ora, tal previsão é flagrantemente inconstitucional, por delegar competência legislativo-tributária aos Conselhos de Fiscalização Profissional. Ao fazê-lo, viola o princípio da reserva de lei tributária, garantia fundamental dos cidadãos-contribuintes, como reconheceu a Corte Especial do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (INAMS 2006.72.00.001284-9).
O Supremo Tribunal Federal já confirmou, em acórdão da 2ª Turma, essa conclusão (RE 613.799 AgR, julgado em 5.2011), mas deverá consolidar a questão ao julgar o RE 641.243, cuja repercussão geral foi reconhecida em abril deste ano – ou, se não for reconhecida a perda do seu objeto, na ADI 3.408, ajuizada em fevereiro de 2005 pela Confederação Nacional das Profissões Liberais em face dos arts. 1º e 2º da Lei 11.000/2004.
Antes mesmo de haver um posicionamento definitivo do Poder Judiciário acerca da legitimidade dessa delegação, ela foi revogada, de forma tácita, pela Lei 12.514, de 28 de outubro de 2011, que veiculou importantes mudanças no regime jurídico das contribuições devidas aos conselhos profissionais, com o objetivo de superar a ausência de lei a regular a sua regra-matriz de incidência (hipótese de incidência, contribuintes, base de cálculo e alíquotas).
Para tanto, estabeleceu um regime jurídico de caráter subsidiário, a aplicar-se quando inexistir lei especifica ou, havendo, esta fixar as anuidades em moeda ou unidade de referência não mais existente (como o Maior Valor de Referência – MVR) ou simplesmente delegar a fixação ao próprio conselho.
É salutar a intenção do legislador, de buscar superar a prática inconstitucional que imperava até então, de cobrar anuidades fixadas ou atualizadas por atos infralegais, com total desrespeito ao princípio da legalidade tributária.
Porém, não nos parece que a intenção aparente do legislador, de superar a nociva prática da estipulação das anuidades por atos infralegais, tenha sido alcançada. A delegação inconstitucional persistiu: apesar de a Lei 12.514/2011 ter fixado, nos incisos do seu art. 6º, valores específicos para as anuidades e ter indicado um índice específico para atualizá-lo (o INPC), prevaleceu o hábito de vilipendiar o princípio da legalidade tributária, refletido na autorização expressa para que os conselhos federais fixem “o valor exato da anuidade”, bem como estabeleçam descontos para profissionais recém-inscritos e para pagamento antecipado (art. 6º, § 2º).
Ora, se o “valor exato” será fixado pelos conselhos federais, é porque não o foi pela lei. E se a lei delegou aos conselhos o poder de estabelecer o quantum da contribuição, é evidente que ela incorreu no vício maior, por afronta direta ao princípio constitucional da reserva absoluta de lei tributária (art. 150, I, da Carta da República).
Essa conclusão parece ser uma obviedade, mas haverá de ser afirmada, de modo expresso, pelo Supremo Tribunal Federal. Até lá, os Conselhos de Fiscalização Profissional continuarão a violar escancaradamente a Lei Maior, cobrando tributos sem autorização legislativa.