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ENTREVISTA Processo Administrativo Disciplinar


 

Pode nos definir o que é o Processo Administrativo Disciplinar?

O Processo Administrativo Disciplinar (PAD) é um instrumento que pretende apurar e esclarecer fatos ocorridos no âmbito da administração pública, praticados por membros dela e que tenham sanções previstas pela legislação pertinente. Normalmente se imagina que os processos administrativos disciplinares objetivam a punição de servidores e agentes públicos, entretanto a busca é pela verdade dos fatos e isto poderá redundar na punição do servidor, ou na sua absolvição. De se notar que todas as garantias individuais irão ser aplicadas durante a apuração.

 

Podemos dizer que é a mesma coisa que Sindicância ou há diferenças?

A sindicância é – via de regra – preparatória ao PAD; normalmente utilizada quando não se conhece a autoria (sindicância investigativa) ou mesmo uma sindicância processual, na qual haverá um sindicado com direito à ampla defesa e ao contraditório. Se ao final desta sindicância ficar demonstrada a ocorrência de conduta irregular e a punição prevista for uma suspensão de até 30 dias a sindicância poderá aplicá-la; caso seja penalidade superior será necessária a instauração de Processo Administrativo Disciplinar.

Quem são as pessoas sujeitas ao Processo Administrativo Disciplinar?


O Processo Administrativo Disciplinar é destinado a apurar infração cometida por membro da administração pública direta e indireta, inclusive comissionados, no exercício de suas atribuições legais, ou relacionados com as atribuições do cargo no qual estiver investido, sempre que a infração ensejar a aplicação da pena de suspensão por mais de 30 dias, de demissão, de cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou de destituição de cargo em comissão. A possibilidade de sanção disciplinar decorre, portanto, de vínculo especial com o Estado. Interessante de se notar que as relações contratuais com o Estado também são entendidas como vínculo especial, de maneira que - por exemplo - um aluno da rede pública, ao ser suspenso, foi alvo de sanção disciplinar. Em resumo, estar sujeito ao poder disciplinar não importa, necessariamente, ser alvo de PAD. 

 

Existe PAD a partir de denúncia anônima? E sem suspeito?

Qualquer servidor público possui o dever de realizar representação ao tomar conhecimento de irregularidades, sob pena de responder pela omissão, inclusive no âmbito criminal. Dessa forma, não seria possível a formação de PAD por intermédio de denúncia anônima; entretanto, particulares podem se utilizar de tal expediente, neste caso a autoridade poderá verificar por intermédio de sindicância investigativa a existência de indícios de irregularidades, que - caso comprovadas - poderão ensejar a instauração de PAD. Já em relação à existência de PAD sem suspeito; é possível, muito embora seja mais comum a realização de uma sindicância anterior e a anexação do material coletado ao PAD. De maneira objetiva, talvez seja esse o intuito da pergunta, um PAD motivado exclusivamente por denúncia anônima pode ser invalidado; já um PAD iniciado sem suspeito não.


Toda a prova deve ser colhida no âmbito do PAD?

São permitidas no âmbito do PAD as provas emprestadas, notando-se que a prova emprestada deverá - por óbvio - ser lícita. Uma prova judicialmente considerada ilícita não poderá ser utilizada em âmbito administrativo e mesmo uma prova judicialmente lícita (a não ser que assim declarada de maneira direta e definitiva) pode ser considerada administrativamente ilícita. A ilicitude contamina as provas dela decorrentes.

As decisões podem ser tomadas com base em documentos que sejam considerados confidenciais?


O acesso restrito a documentos é permitido pelo ordenamento jurídico em situações específicas, sendo exceção em relação à publicidade e deve ser observado também no PAD; entretanto, a advertência de Irene Patrícia Nohara e Thiago Marrara na obra Processo Administrativo, (São Paulo, Atlas, 2009) deve ser levada em consideração; os documentos confidenciais não podem ser confundidos com documentos secretos (cuja existência e conteúdo são desconhecidos pelos interessados) estes não possuem respaldo na Constituição Federal e não poderão ser utilizados. Isto pode parecer óbvio, porém, não é incomum decisões tomadas com base em documentos cuja existência e teor não foram noticiados, o que é absurdo.

 

Existem medidas cautelares nos Processos Administrativos Disciplinares?

Sim, hoje a legislação, doutrina e jurisprudência admitem as medidas acautelatórias, justamente com a finalidade de garantir a efetividade da apuração. A questão é que tais medidas serão por vezes tomadas pela própria administração como uma produção antecipada de prova ou o afastamento daquele, cuja conduta se apura; outras dependerão de chancela judicial pela sua natureza, por exemplo a necessidade de uma busca e apreensão na casa do servidor necessitará de chancela judicial (e indagações a respeito da busca e apreensão na própria repartição pública podem ensejar maiores debates). Mas, procurando ser objetivo as medidas cautelares são possíveis, subdividindo-se em cautelares administrativas próprias (que podem ser deferidas no âmbito da administração) e impróprias (dependentes de intervenção judicial).

Quem julga este tipo de Processo?


Esta é uma questão interessante, pois a resposta corriqueira diria que a autoridade julgadora será aquela a qual o servidor estiver hierarquicamente vinculado. A questão que surge é a respeito de servidores que estejam cedidos para outras repartições e o processo administrativo tenha corrido nelas. O fato de o processo ter sido conduzido perante o órgão no qual a conduta tenha sido praticada não altera a competência da autoridade que realizara o julgamento. Desta maneira, se os autos não forem remetidos para julgamento do superior hierárquico, haverá violação do princípio do juiz natural.

 

Existe uma visão que a Administração Pública em seus setores internos de controle é bastante corporativista nas decisões, seja em sindicâncias seja em processos administrativos disciplinares, qual seu entendimento?

Não concordo com tal posicionamento, a meu ver, o que ocorre no mais das vezes é que a Administração Pública não se preocupa com a preparação das pessoas que irão atuar em Processos Administrativos, mormente nos Processos Administrativos Disciplinares, ficando – não por qualquer sentimento de corporativismo – os responsáveis pela condução do processo sem o conhecimento técnico necessário para a realização da atividade. Assim, ainda que tenham a intenção de conduzir o processo de maneira adequada, com a apuração dos fatos e eventual punição daqueles que transgrediram as normas, em algum momento falham e acabam maculando o processo.

 

Qual a solução para isso?

 

Seria especialmente interessante que a Administração Pública promovesse seminários, palestras e cursos de capacitação para fazer com que todos os membros de seus quadros e que possam em algum momento ser instados a participar da condução de um processo administrativo disciplinar, tenham o conhecimento técnico necessário para tanto. Somente assim nós teríamos um número menor de decisões judiciais que invalidam os processos administrativos e que geram a sensação de corporativismo, ou mesmo de impunidade que foi mencionada.

 

Mas as decisões administrativas que demitem um servidor que agiu de maneira ilícita e são revistas judicialmente com a reintegração, em termos práticos, não geram impunidade?

 

Não, e digo isso com tranquilidade. Não se pode esquecer que mesmo as decisões administrativas discricionárias, devem ser tomadas de acordo com a lei e isto não é nem poderia ser diferente no processo administrativo disciplinar. O mais importante é que aqueles que irão conduzir o processo disciplinar atuem com estrito cumprimento às normas, pois isto fará com que a decisão administrativa faça coisa julgada e mercê da independência das instâncias prevaleça. As discussões judiciais são no mais das vezes sobre falhas na condução do processo disciplinar e em mais da metade delas acabam invalidando o Processo Administrativo, de se notar que o problema não é a revisão judicial, mas sim o que deu ensejo a ela.

 

A condução dos Processos Administrativos Disciplinares não deve ser célere para corresponder aos anseios da sociedade?

 

Esta é uma questão simples; mais importante que a celeridade é o cumprimento da legislação em todos os seus termos; de nada adianta dar uma resposta à sociedade se em momento posterior a atuação da Administração Pública será questionada e mesmo invalidada em juízo.

Uma resposta célere e uma atuação firme, com respaldo na lei é o que se espera, e, para isso, é importante que os membros da administração estejam preparados. Ser eficiente não é ser rápido; a duração razoável do processo existe justamente para que os atos sejam realizados de acordo com a legislação, sem retardamento.

 

Quando um Processo Administrativo Disciplinar é invalidado judicialmente o que acontece com os membros da administração que deram ensejo àquele acontecimento?

 

Em regra nada, mas não imagino que isto devesse ser diferente, até mesmo em função do que mencionei anteriormente; se a Administração não prepara seus membros não é justo que depois cobre uma atuação perfeita do ponto de vista técnico. Afinal se existe uma ampla parcela de membros da administração que não possui preparação adequada do ponto de vista técnico, também não há pessoal que consiga verificar a incapacidade técnica deles. Fica difícil separar o joio do trigo.

 

Mas uma má condução do processo disciplinar não deveria ser punida?

 

Sim, desde que a Administração Pública tenha dado todas as condições para que os que conduziram o processo disciplinar o fizessem de maneira adequada e que a “má condução” tenha sido realizada de maneira dolosa. A responsabilização pelos atos deve ser a regra, não é possível que um membro da administração pública tenha descaso pelos administrados a ponto de agir de maneira inconsequente, ou seja, sem que suporte consequências pela sua atuação.

 

Tais consequências deveriam ocorrer no âmbito administrativo ou judicial?

 

Da mesma maneira que a independência das instâncias faz com que as faltas possam vir a ser punidas em âmbitos diversos a responsabilização dos que conduziram o Processo Administrativo Disciplinar de maneira equivocada também deveria se dar desta maneira, se a condução inadequada for considerada um ilícito penal é natural que possa ser apurada e sancionada em sob a ótica do direito penal. Mas, reitero que no mais das vezes os erros nas apurações nos Processos Administrativos Disciplinares ocorrem por falha da própria Administração Pública que não prepara seus membros para que atuem nas apurações administrativas.

Há aplicação dos institutos de prescrição e decadência?


Sim, se aplicam aos processos administrativos disciplinares os institutos de prescrição e decadência (para alguns não haveria prescrição, sendo os prazos somente decadenciais, vez que o direito é atingido e não a ação); a questão mais controvertida, no entanto, independente da espécie do prazo; diz respeito ao dia do início da contagem, pois a legislação federal – e da maioria dos estados da federação – pretende que o início do prazo se dê a partir do conhecimento inequívoco do fato pela autoridade hierarquicamente superior. Considero mais adequada a posição da lei paulista, para a qual o prazo se inicia na data do fato. Aproveito para acrescentar que também outros institutos, como graça, anistia e indulto são aplicáveis ao PAD.

 

Qual a legislação que rege este procedimento?

 

No âmbito federal, basicamente são as leis nºs 8.112/90 e 9.784/99, entretanto, tratam-se de normas gerais que são complementadas pelas legislações dos demais entes federados que - na maior parte das situações possuem legislação específica e detalhada. É importante que o operador observe também decisões judiciais, pareceres vinculantes da AGU e, principalmente, a observe o cumprimento das garantias individuais durante todas as fases do processo.  

 

Como funciona a dinâmica de sincronismo entre o Processo Administrativo Disciplinar e o Inquérito e/ou Ação Judicial que investiga o mesmo fato?


A independência das instâncias é a regra, porém, a coisa julgada (tanto administrativa, quanto judicial) pode repercutir em alguns casos, como do reconhecimento da inexistência do fato em sede judicial, ou na impossibilidade do poder judiciário reavaliar o mérito das decisões administrativas.

 

Quais são os maiores conflitos entre os dois procedimentos: administrativo versus judicial?

Parece-me que a questão da independência das instâncias é bem resolvida, no entanto, algumas vezes nos deparamos com situações peculiares. No caso de uma autorização administrativa, para que haja o ingresso de ação judicial contra uma autoridade com prerrogativa de foro, por exemplo, uma ação anulatória do ato administrativo deve ser proposta na primeira instância, mas os juízes de primeira instância tendem a considerar que o ato se exauriu com a propositura da ação – muitas vezes porque consideram inadequado que sua decisão interfira num processo em curso perante a segunda instância do Tribunal ao qual ele esta vinculado. Já os juízes de segunda instância, normalmente entendem que a autorização é mero pressuposto na esfera administrativa e avaliam a ação a partir de sua propositura. Na prática, o ato administrativo irregular fica fora do controle jurisdicional, muitas vezes prejudicando e negando jurisdição àquele que esta sendo processado. Em resumo, a independência das instâncias não deve afastar o controle dos atos administrativos. 

 

 

 

 



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RUY CARDOZO DE MELLO TUCUNDUVA SOBRINHO

Ruy Cardozo de Mello Tucunduva Sobrinho


Advogado. Doutor e Mestre em Direito do Estado pela USP.

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